บทที่ ๔
แนวคิดและทฤษฏีในทางรัฐธรรมนูญว่าด้วยรัฐ

รัฐ
(State)

รัฐ
คือ อะไร คำถามนี้เป็นปัญหาพื้นฐานสำคัญ หากสังคม คือ
การที่มนุษย์อยู่รวมกันเป็นหมู่เหล่า รัฐก็ย่อมมีความหมายถึง
สังคมซึ่งถูกจัดตั้งขึ้นอย่างเป็นระเบียบ นั่นเอง

ความหมายของรัฐ
Roger Benjamin และ Raymond Duvall เสนอว่า
ได้มีแนวคิดเกี่ยวกับเรื่องนี้อยู่  ๔ แนวด้วยกัน คือ

1) รัฐในฐานะที่เป็นรัฐบาล
(The State as Government) ซึ่งหมายความถึง
กลุ่มบุคคลที่ดำรงตำแหน่งที่มีอำนาจในการตัดสินใจในสังคมการเมือง

2)
รัฐในฐานะที่เป็นระบบราชการ  (The State as Public
Bureaucracy)   หรือเครื่องมือทางการบริหารที่เป็นปึกแผ่น
และเป็นระเบียบทางกฎหมายที่มีความเป็นสถาบัน

3)
รัฐในฐานะที่เป็นชนชั้นปกครอง (The State as Ruling
Class)

4)
รัฐในฐานะที่เป็นโครงสร้างทางอุดมการณ์ (The State as Normative
Order)

แนวความคิดที่หนึ่ง
และที่สอง เป็นแนวความคิดของนักสังคมศาสตร์ ซึ่งมองว่า รัฐ คือ
กลไกทางการเมือง ซึ่งได้แก่ สถาบันต่างๆ ของรัฐบาล
และข้าราชการที่ทำงานให้สถาบันเหล่านั้น
ผู้ทำหน้าที่ในการปกครองบ้านเมือง โดยอำนาจตามกฎหมาย
ขณะที่แนวความคิดที่สามนั้น
เป็นแนวความคิดของมาร์กซิสต์ส่วนแนวความคิดที่
๔จะเป็นแนวความคิดของนักมานุษยวิทยาสะท้อนว่าหากพิจารณาในแง่ความหมายของรัฐแล้ว
ย่อมมีผู้ที่เห็นแตกต่างกันไป หลากหลาย แล้วแต่ว่าจะมองมาจากศาสตร์ใด
แต่ในแง่กฎหมายรัฐธรรมนูญแล้ว อาจพอให้ความหมายของ รัฐ ได้ว่า หมายถึง
“สังคมการเมืองขนาดใหญ่ ซึ่งประกอบด้วยดินแดนหรืออาณาเขตอันแน่ชัด
และราษฎรหรือสมาชิกของสังคมการเมืองนั้นๆ ตลอดจนอำนาจทางการเมือง
การปกครอง ในอันที่จะรักษารัฐนั้นไว้ให้ดำรงต่อไปได้”

4.1
เหตุผลแห่งรัฐ

โดยธรรมชาติแล้ว
มีพลัง 3
ด้านที่ขับดันมนุษย์ให้มาอยู่ร่วมกันในสังคมภายใต้อำนาจที่เหนือกว่าครอบครัวและชุมชนพลังทั้งสามด้าน
ได้แก่ ความกลัว ความปรารถนาที่จะมีชีวิตรอดอยู่อย่างมีความสุข
และความต้องการที่จะอยู่อย่างมีศักดิ์ศรี

4.1.1 ความกลัว

มนุษย์มีความกลัวอยู่ตลอดเวลาไม่ว่าในสมัยที่ยังไม่เข้าใจธรรมชาติ
ไม่สามารถควบคุมธรรมชาติได้ หรือในสมัยที่มีความเจริญก้าวหน้าทางวิทยาศาสตร์
และเทคโนโลยี ความกลัวของมนุษย์มีทุกระดับ นับตั้งแต่กลัวตนเอง
(ความไม่เชื่อใจ ไม่แน่นอนใจ) กลัวความตาย กลัวการสูญเสียสิ่งที่รัก หวงแหน
และเป็นเจ้าของ
กลัวการถูกรุกรานกลัวถูกโต้ตอบเมื่อไปรุกรานเพราะมนุษย์มีความกลัว
มนุษย์จึงแสวงหาความมั่นคงปลอดภัย ซึ่งหลักประกันขั้นต่ำ ได้แก่
ความมั่นคงปลอดภัยในชีวิต การดำรงชีพ การประกอบอาชีพ และทรัพย์สิน
ทั้งที่เป็นความมั่นคงปลอดภัยภายในสังคม
และจากการรุกรานของพลังภายนอกสังคมความต้องการความมั่นคง
เพราะความกลัวที่ไม่เกี่ยวกับสิ่งที่เป็นรูปธรรมก่อให้เกิดความเชื่อ
อุดมการณ์ และลัทธิ ศาสนาต่างๆความมั่นคงทางกายภายแลและทางจิตใจ
นำไปสู่กำเนิดและพัฒนาการของโครงสร้าง หรือ กลไก 2 ด้าน ในสังคม คือ
กลไกกำลังบังคับ กับ กลไกอุดมการณ์

4.1.2
ความปรารถนาที่จะมีชีวิตรอดอยู่อย่างมีความสุข

เมื่อมนุษย์อยู่รอดได้และมีความมั่นคงขั้นต่ำในชีวิต
การประกอบอาชีพ ถิ่นที่อยู่ และทรัพย์สินแล้ว
มนุษย์ย่อมแสวงหาชีวิตที่มีความสุข ซึ่งนำไปสู่การสะสมเพื่อวันข้างหน้า
ปีหน้า ทศวรรษหน้า และเพื่อลูกหลาน การมีชีวิตอยู่อย่างเป็นสุขนี้ด้านหนึ่ง
หมายถึง การอยู่ภายใต้อำนาจการปกครองที่เป็นธรรม ไม่กดขี่
ไม่เอาเปรียบหากเป็นอำนาจการปกครองที่ให้ความร่มเย็น
ชีวิตภายใต้อำนาจรัฐจึงจะเป็นสุข เงื่อนไขที่สำคัญประการหนึ่ง
ซึ่งเป็นหลักประกันของการมีชีวิตที่เป็นสุขในระยะยาว
ก็คือการรับรองสิทธิในทรัพย์สินส่วนบุคคลในประวัติศาสตร์สังคม ความร่มเย็น
เป็นสุข มิได้มีอยู่เสมอไป บางสมัยก็มีแต่ทุกข์เข็ญ
เพราะสภาพชีวิตความยากจนข้นแค้น หรือไม่ก็เกิดจากสภาพการณ์ข้าวยากหมากแพง
นอกจากนี้สังคมที่ร่มเย็น เป็นสุข จะต้องเป็นสังคมที่ความร่มเย็น
เป็นสุขนั้นแผ่ขยายวงกว้างออกไปมิใช่จำกัดวงแคบ ยิ่งความร่มเย็น เป็นสุข
(อย่างน้อยในปัจจัยสี่มีความมั่นคง) มีมากเท่าใด ความชอบธรรม และความเป็นธรรม
ก็จะมีมากขึ้นเท่านั้น

4.1.3
ความต้องการที่จะอยู่อย่างมีศักดิ์ศรี

มนุษย์เป็นสัตว์ที่มีศักดิ์ศรีมนุษย์จึงมีไม่เฉพาะภาษา
แต่ยังมีเพลง มีการละเล่น มีการกีฬา และมีการสังสรรค์กัน
นับตั้งแต่วัยเด็กจนถึงผู้ใหญ่
ความต้องการที่จะอยู่อย่างมีศักดิ์ศรีสะท้อนจากความปรารถนาในการมีส่วนร่วม
ดังจะเห็นได้จากการเต้นระบำ ทำเพลง การละเล่นของเด็ก การกีฬา
ซึ่งคนที่เข้าร่วมในกิจกรรมดังกล่าวต่างใช้กิจกรรมเหล่านั้นเป็นเวที
และกระบวนการของการมีส่วนร่วม

การมีส่วนร่วมหลายรูปแบบ และหลายระดับ ในบางกรณีก็มีอาณาบริเวณที่ซ้อนกันอยู่
เราจะกล่าวถึงการมีส่วนร่วมเพียงด้านใดด้านหนึ่ง
หรือในระดับใดระดับหนึ่งไม่ได้
เราจะกล่าวถึงการมีส่วนร่วมเพียงด้านใดด้านหนึ่งหนึ่งหรือในระดับใดระดับหนึ่งไม่ได้
แต่จะต้องพิจารณาพหุมิติ และหลายระดับของการมีส่วนร่วมทางสังคม วัฒนธรรม
ทางเศรษฐกิจ
และทางการเมือง

พลังขับดันสามประการนี้
เป็นพื้นฐานสำคัญของการดำรงอยู่แห่งรัฐ
และเป็นเหตุผลสามด้านของการใช้อำนาจรัฐ
และก็เป็นความคาดหวังของคนในสังคมที่ต้องการการตอบสนองจากรัฐในสามมิติด้วยเช่นกัน

พลังสามด้านที่เกาะเกี่ยว
และขับดันซึ่งกันและกันนี้ ได้ก่อให้เกิดไตรภาคของเหตุผลแห่งรัฐ
เพราะความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับสังคมต่างเกิดมาจากเหตุผลทั้งสามนี้
และแต่ละเหตุผลต่างเป็นอุปกรณ์แก่กัน ในปัจจุบันนี้ เรารู้จัก ไตรลักษณรัฐ
หรือ ลักษณะกิจกรรมของรัฐทั้งสามด้าน กล่าวโดยสรุป ก็คือ

ซึ่งทั้งหมดก็ล้วนเป็นสิ่งที่สอดรับกับสัญชาติญาณของมนุษย์ทั้งสิ้น
อันเป็นเหตุผลดั้งเดิมของรัฐที่ก่อให้เกิดโครงสร้างที่ประกอบกิจกรรมอันต่อเนื่องยาวนาน
ดังนั้น มิติความมั่นคง มิติการพัฒนา และมิติการมีส่วนร่วม
จึงเป็นพื้นฐานสำคัญของรัฐและสังคม

อาจสรุปหน้าที่หลักของรัฐที่สำคัญได้ว่ามีอยู่ด้วยกัน
2 ด้าน ได้แก่

1)
การจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด
เพราะมนุษย์มีความต้องการที่หลากหลายแต่ทรัพยากรที่มีอยู่มีจำกัด
จึงต้องมีรัฐมาทำหน้าที่จัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่จำกัดเหล่านี้

2)
หน้าที่ในการปกป้องเพื่อให้เกิดความปลอดภัยในร่างกาย
และชีวิตอันเป็นความต้องการพื้นฐานของมนุษย์
จึงต้องมีรัฐมาทำหน้าที่คุ้มครองตนเอง
และสังคมจากศัตรู

4.2
องค์ประกอบของรัฐ

อนุสัญญามอนเตวิเดโอ
ว่าด้วย สิทธิและหน้าที่ของรัฐ (The Montevideo Convention on the Rights and
Duties of States) ค.ศ. 1933 มาตรา 1 (Article 1)
ได้อธิบายองค์ประกอบของรัฐเพื่อวัตถุประสงค์ในทางกำหมายระหว่างประเทศว่า
รัฐประกอบด้วย

1)
ประชากร (Population) รัฐทุกรัฐจะต้องมีประชาชนอาศัยอยู่อย่างถาวร

2) ดินแดน (Territory)
รัฐทุกรัฐจะต้องมีอาณาเขตพื้นดิน
พื้นน้ำและพื้นอากาศ    อันแน่นอนมั่นคง

3) รัฐบาล   (Government)
หมายถึง หน่วยงานที่มีอำนาจในการปกครองประเทศ

4)
อำนาจอธิปไตย      (Sovereignty) หมายถึง
อำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศทำให้รัฐสามารถดำเนินการปกครองภายใน
และภายนอกได้

ถ้ามีแต่ดินแดน
ประชากร และรัฐบาล ก็ไม่ถือว่าเป็นรัฐ เพราะอาจจะเป็นเมืองขึ้นของรัฐอื่น
ดังที่เรียกว่า อาณานิคม (colony) ได้

ดังนั้น รัฐ
จึงต้องประกอบไปด้วย ประชากร ที่มีการรวมตัวกันมาต่อเนื่องยาวนานพอสมควร
ดินแดน ทางภูมิศาสตร์ที่แน่นอน รัฐบาล
ซึ่งสถาบันที่มีความต่อเนื่องและมั่นคงในการปกครองดูแลประชาชน
และอำนาจอธิปไตย ที่จะกำหนดวิธีการปกครองต่างๆ ของรัฐตนเองได้ นั่นเอง

4.3
ความแตกต่างระหว่าง รัฐ กับ ประเทศ และ ชาติ

คำว่า
รัฐ เรียกเป็นภาษาอังกฤษว่า State แต่มีคำอีกสองซึ่งใช้มักนิยมปะปนกัน คือ
คำว่า ประเทศ หรือ Country กับ คำว่า ชาติ หรือ Nation
ซึ่งในหลายกรณีอาจใช้เรียกสลับกันได้ โดยมีความมุ่งหมายอย่างเดียวกัน เช่น
เราอาจเรียกว่า รัฐไทย หรือ ประเทศไทย หรือ ชาติไทย ก็ได้ สุดแล้วแต่
แต่แท้ที่จริงแล้ว คำว่า ประเทศและชาตินั้น มีความหมายแตกต่างกับรัฐ กล่าวคือ
คำว่า
ประเทศมุ่งเพียงกล่าวถึงดินแดนหรืออาณาเขตที่อยู่ภายใต้การปกครองของรัฐบาลเดียวกันเท่านั้นโดยไม่จำเป็นว่าประเทศนั้นจะต้องมีอธิปไตยเฉกเช่นรัฐแต่อย่างใด
ส่วนคำว่า ชาติ มีความหมายลึกซึ้งกว่า รัฐ
เพราะมุ่งหมายใช้กับประชาชนหรือสังคมมากกว่าจะใช้กับดินแดนดังประเทศ
อีกทั้งยังหมายถึง ความผูกพันเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันในทางวัฒนธรรม อาทิ
เผ่าพันธุ์ ภาษา ศาสนา เป็นต้น ตลอดจนมีประสบการณ์ร่วมกันในทางประวัติศาสตร์
หรือ วิวัฒนาการทางการเมืองการปกครอง

4.4
ปรัชญาว่าด้วยรัฐ

ปรัชญาว่าด้วยรัฐ
มีมาตั้งแต่สมัยกรีก ในสมัยนั้นปรัชญาเมธีต่างๆ
ให้ความสนใจกับการจัดรูปแบบสถาบันการเมืองการปกครองเป็นอันมาก นครรัฐต่างๆ
ในเวลานั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งนครรัฐเอเธนส์ รูปแบบ การปกครอง
เมื่อครั้งกระนั้น มีอิทธิพลอย่างยิ่งต่อรูปแบบการปกครองของรัฐต่างๆ
ในปัจจุบันนี้

ทั้ง Socrates (469-399 BCE) Plato (427-347 BCE)
และ Aristotle (384-322 BCE)
ล้วนเป็นนักปรัชญาการเมืองคนสำคัญในสมัยกรีก

Socrates

Plato

Plato กับ Aristotle

ในระยะก่อนคริสตกาล
ดังคำกล่าวว่า “โสกราตีส เป็นศาสดาของผู้สอน เพลโต เป็นศาสดาของผู้คิด
และอริสโตเติล เป็นศาสดาของผู้เรียน” โดยที่ทั้งหมด มองว่า มนุษย์เป็นสัตว์สังคม
รัฐจึงเป็นสิ่งที่จำเป็น เพื่อสนองตอบความต้องการของมนุษย์
แต่ในบรรดาบุคคลทั้งสามนี้
อริสโตเติลเป็นปรัชญาเมธีที่ได้กล่าวถึงรัฐไว้อย่างเป็นระเบียบที่สุด
ขณะที่โสกราตีสนั้น
เน้นหนักไปในทางคุณธรรมและศีลธรรมจรรยาเขาจึงเป็นผู้ที่สนับสนุนรูปการปกครองแบบอภิชนาธิไตย
ส่วนเพลโตเอง นอกจากจะไม่ได้กล่าวถึงลักษณะของรัฐไว้อย่างเป็นระเบียบแล้ว
ยังมีผู้วิจารณ์ว่า เพลโตมีความคิดเกี่ยวกับปรัชญาว่าด้วยรัฐค่อนข้างสับสน
คือ มักจะหนักไปในทางการจัดรูปแบบของรัฐในอุดมคติ
ซึ่งควรปกครองโดยรูปแบบราชาธิปไตย มากกว่าอย่างอื่น

อริสโตเติลได้ชื่อว่าเป็นบิดาแห่งรัฐศาสตร์
เพราะได้แสดงทัศนะเกี่ยวกับความหมายของรัฐ กำเนิดรัฐ รูปของรัฐ
และความสิ้นสุดของรัฐไว้อย่างละเอียดลออ จนอาจกล่าวได้ว่า
เป็นนักปรัชญาคนแรกที่ได้พูดถึงรัฐเอาไว้อย่างชัดเจน
ดังที่เรียกกันในเวลานั้นว่า Polis
อันหมายถึงระเบียบองค์การชั้นสูงสุดของประชาคม อริสโตเติลถือว่า รัฐ
เป็นประชาคมหรือที่รวมของบุคคลทั้งหลาย ระเบียบสำคัญของประชาชน ก็คือ
การปกครองของรัฐบาล ซึ่งต้องอยู่ภายใต้กฎหมาย
ดังที่เรียกกันในเวลานี้ว่า รัฐธรรมนูญ

Aristotle

4.4.1 รัฐวิวัฒนาการ
(State Evolution)

สำหรับความคิดเรื่องกำเนิดของรัฐ
เริ่มด้วย ทฤษฎีเทวสิทธิ์ (Theory of the Divine Right)
ซึ่งเชื่อว่ารัฐมีกำเนิดจากพระเจ้า กล่าวคือ
พระเจ้าเป็นผู้ประทานดินแดนสร้างมนุษย์ ให้อำนาจตั้งรัฐบาล
มอบอำนาจอธิปไตยให้ กล่าวโดยสรุปได้ว่า พระเจ้า คือ
ผู้ที่กำหนดกฎเกณฑ์การปกครองทั้งหมดให้ทฤษฎีนี้ก่อให้เกิดผลสำคัญหลายประการ
คือ

1)
รัฐเกิดจากพระประสงค์ของพระเจ้า
2)
มนุษย์มิได้เป็นปัจจัยสำคัญในการสร้างรัฐ
แต่เป็นเพียงองค์ประกอบของรัฐ
3)
ผู้ปกครองรัฐได้อำนาจปกครองมาจากพระเจ้า ผู้ใดฝ่าฝืนอำนาจรัฐ
ผู้นั้นฝ่าฝืนโองการพระเจ้า
4)
ประชาชนในรัฐจะต้องเชื่อฟังอำนาจรัฐโดยเคร่งครัด

ทฤษฎีนี้คลายความนิยมในเวลาต่อมา
และเกิดทฤษฎีใหม่ขึ้นที่เรียกว่า ทฤษฎีสัญญาประชาคม (Theory of the Social
Contract) ซึ่งคัดค้านทฤษฎีเทวสิทธิ์ในข้อสำคัญหลายประการ ทั้งนี้
ทฤษฎีใหม่นี้เป็นผลมาจากความคิดของ Thomas Hobbes (1588-1679), John Locke
(1632-1704), Jean Jacques Rousseau (1712-1778) ทฤษฎีใหม่นี้มีสาระสำคัญว่า

1) รัฐเกิดจากมนุษย์
หรือมนุษย์เป็นผู้สร้างรัฐต่างหาก
2) ในการสร้างรัฐ
มนุษย์มารวมเข้าด้วยกันโดยมีเจตนาแน่นอน เสมือนทำสัญญาร่วมกันว่า
จะผูกพันกัน เผชิญทุกข์เผชิญสุขร่วมกัน
3)
การที่มนุษย์มาผูกพันร่วมกันเช่นนี้ ถือว่าเป็นการทำสัญญาประชาคมขึ้น
รัฐและรัฐบาล จึงเกิดจากสัญญาของมนุษย์ ถ้ารัฐบาลปกครองไม่เป็นธรรม
ก็ถือว่าผิดสัญญาประชาคม
รัฐบาลจะต้องรับผิดชอบต่อประชาชนในฐานะคู่สัญญา
4)
รัฐบาลจะต้องกระทำตามเจตนารมณ์ของประชาชน ซึ่ง รุสโซ เรียกว่า
General Will โดยเฉพาะในข้อที่ว่า
เจตนารมณ์ของประชาชนย่อมอยู่เหนือสิ่งอื่นใด รัฐบาลจะละเมิดมิได้

John
Locke

Thomas Hobbes

Jean Jacques
Rousseau

ทฤษฎีอีกทฤษฎีหนึ่งว่าด้วยกำเนิดของรัฐ
คือ ทฤษฎีพลกำลัง (Theory of Force)
ซึ่งเชื่อว่ารัฐเกิดขึ้นจากการยึดครองและการใช้กำลังบังคับ
ทฤษฎีนี้เองที่นำไปสู่ความเชื่อในเรื่อง ชาตินิยม และความคิดที่ว่า
รัฐคืออำนาจ
ซึ่งอยู่เหนือศีลธรรมทั้งปวง

แต่อย่างไรก็ตาม
ในบรรดาทฤษฎีทั้งหลายที่เกี่ยวกับการกำเนิดของรัฐ ทฤษฎีซึ่งสำคัญที่สุด
และนับว่านิยมอ้างอิงกันมาก ก็คือ ทฤษฎีวิวัฒนาการ (Theory of Evolution)
ของอริสโตเติล ทฤษฎีนี้มีลักษณะเป็นจริงมากกว่าทฤษฎีก่อนๆ
โดยที่มีสาระสำคัญว่า รัฐเกิดขึ้นจากวิวัฒนาการในทางการเมืองของมนุษย์
เมื่อเริ่มต้นมนุษย์รวมกันอยู่เป็นกลุ่มเล็กๆ มีความผูกพันทางสายโลหิต
มีความสัมพันธ์ทางเครือญาติ ดังที่เราเรียกกลุ่มเล็กๆ นี้ว่า
เป็นวงศาคณาญาติกัน
ต่อมาก็คลี่คลายขยายตัวรวมเอากลุ่มชนซึ่งอยู่ในสถานที่เดียวกัน
หรือใกล้เคียงกันเข้าด้วยกัน มีหัวหน้าร่วมกัน
มีศาสนาหรือลัทธิความเชื่อถืออันเดียวกัน มีขนบธรรมเนียมประเพณีเดียวกัน
สังคมประเภทนี้คงเรียกว่าเป็นสังคมร่วมเผ่าพันธุ์
ซึ่งย่อมกว้างขวางกว่าสังคมประเภทวงศาคณาญาติ
ต่อมาสังคมเผ่าพันธุ์ขยายตัวขึ้นจนกลายเป็นนครใหญ่ เช่น
นครรัฐกรีกในสมัยโบราณ
และในที่สุดหลายรัฐหรือนครรัฐก็รวมเข้าด้วยกันเป็นจักรวรรดิ
มีการปกครองที่ส่วนกลาง และส่วนภูมิภาค จวบจนถึง รัฐ ชาติ ประเทศ ในปัจจุบัน

ทฤษฎีวิวัฒนาการนี้ได้รับอิทธิพลมาจากความคิดของอริสโตเติล
ซึ่งเมื่อถือว่าการตั้งรัฐเป็นเรื่องของการเมือง
การที่มนุษย์เข้าไปมีส่วนร่วมในวิวัฒนาการของรัฐ
จึงเท่ากับว่ามนุษย์ได้เข้าไปมีส่วนร่วมในวิวัฒนาการทางการเมืองด้วยอย่างไม่อาจแยกจากกันได้
ทฤษฎีนี้จึงถือว่ามนุษย์เป็นสัตว์การเมืองและเป็นสัตว์สังคม
นักรัฐศาสตร์ถือว่า ทฤษฎีนี้มีลักษณะสมจริง เพราะในการอธิบายถึงกำเนิดของรัฐ
ได้ใช้ความรู้ในทางสังคมศาสตร์และวิทยาศาสตร์เป็นเครื่องอธิบาย

4.5 จาก นิติรัฐ สู่ นิติธรรม

ปรัชญาว่าด้วยรัฐในส่วนของนิติรัฐ
มิได้กำหนดองค์ประกอบของรัฐ
หากแต่กำหนดบทบาทหรือหน้าที่ของรัฐที่มีต่อราษฎรนั่นเอง
ซึ่งถือว่าเป็นสิ่งสำคัญอย่างหนึ่งในกฎหมายมหาชน
เพราะจะถือว่ากฎหมายมหาชนนั้นมิได้ว่าด้วยอำนาจของรัฐที่จะบังคับเอาแก่ราษฎรได้ฝ่ายเดียว
หากว่าด้วยบทบาทหรือหน้าที่ของรัฐที่มีต่อราษฎร
อันเป็นความสัมพันธ์อีกลักษณะหนึ่งด้วย และเพราะนักกฎหมายธรรมชาติก็ดี
นักศึกษากฎหมายบ้านเมืองก็ดี
คิดเห็นอย่างนี้เองจึงได้พัฒนากฎหมายมหาชนไปในแนวทางที่เป็นธรรม
และให้ราษฎรใช้ประโยชน์จากกฎหมายมหาชนได้เช่นเดียวกับจากกฎหมายเอกชน
อย่างเช่น นำไปใช้เป็นมูลฐานในการฟ้องร้องเจ้าหน้าที่ของรัฐได้
เป็นต้น

รากฐานของปรัชญาว่าด้วยนิติรัฐนั้น
นับว่ามีมาตั้งแต่สมัยกรีก เมื่ออริสโตเติลกล่าวถึง
รัฐที่ดีว่าจะต้องมีผู้นำที่ดี และผู้นำที่ดีจะต้องเคารพกฎหมาย
แม้ราษฎรจะดีอย่างไรก็ตาม ถ้าตกไปอยู่ในรัฐบาลเลว มีผู้นำเลว
ไม่เคารพต่อกฎหมายของบ้านเมือง ราษฎรนั้นย่อมโชคร้ายเดือดร้อน

อนึ่ง ศาสตราจารย์ ดร. หยุด
แสงอุทัย ได้อธิบายเรื่องของนิติรัฐไว้อย่างรวบรัด
ดังนี้ “รัฐตามรัฐธรรมนูญสมัยใหม่ย่อมเป็นนิติรัฐ คือ
เป็นรัฐที่ยอมตนอยู่ใต้บังคับแห่งกฎหมาย ซึ่งรัฐเป็นผู้ตราขึ้นเอง หรือ
ยอมใช้บังคับ”

ความคิดในเรื่องนิติรัฐ
เป็นความคิดของประชาชนที่ศรัทธาในลัทธิปัจเจกนิยม (Individualism)
และรัฐธรรมนูญของรัฐที่จะเป็นนิติรัฐได้นั้น
จำต้องมีบทบัญญัติในประการสำคัญกล่าวถึงหลักประกันสิทธิและเสรีภาพของราษฎรด้วย
เช่น เสรีภาพในร่างกาย ในทรัพย์สิน ในการทำสัญญา และในการประกอบอาชีพ
ในฐานะนี้ รัฐจึงมีสภาพเป็นคนรับใช้ของสังคมโดยถูกควบคุมอย่างเคร่งครัด
จะเห็นได้ว่า การที่รัฐจะเคารพต่อเสรีภาพต่างๆ ของราษฎรได้นั้น
ย่อมมีอยู่วิธีเดียว ก็คือ
การที่รัฐยอมตนอยู่ใต้บังคับแห่งกฎหมายโดยเคร่งครัดเท่านั้น
และตราบใดที่กฎหมายยังใช้อยู่กฎหมายนั้นก็ผูกมัดรัฐอยู่เสมอ

ความคิดเรื่องนิติรัฐ
ย่อมเกิดขึ้นโดยการที่ราษฎรต่อสู้กับการปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์
โดยราษฎรเริ่มเรียกร้องเสรีภาพขึ้นก่อน

ดังที่กล่าวมาแล้ว
จะเห็นได้ว่า การที่ประเทศใดประเทศหนึ่งจะเป็นนิติรัฐได้นั้น
ต้องมีลักษณะดังนี้

1) ในประเทศนั้นกฎหมายจะต้องอยู่เหนือสิ่งใดทั้งหมด การกระทำต่างๆ
ในทางปกครอง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกระทำของตำรวจ
จะต้องเป็นไปตามกฎหมายและชอบด้วยกฎหมายหลักประกันสิทธิและเสรีภาพของราษฎรอยู่ที่กฎหมาย
ถ้าเจ้าพนักงานของรัฐเข้ามากล้ำกรายสิทธิเสรีภาพของรัฐโดยไม่มีกฎหมายให้อำนาจ
เจ้าพนักงานก็ย่อมจะมีความผิดทางอาญา

2) ในประเทศที่เป็นนิติรัฐ
ขอบเขตแห่งอำนาจหน้าที่ของรัฐย่อมกำหนดไว้แน่นอน
เริ่มแต่การแบ่งแยกอำนาจออกเป็นสามอำนาจ คือ อำนาจนิติบัญญัติ
อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ โดยมีขอบเขตในการใช้อำนาจของรัฐ
อำนาจของเจ้าพนักงานของรัฐที่ลดหลั่นลงมาก็เป็นอำนาจที่วัดได้ คือ
เป็นอำนาจที่มีขอบเขตเช่นเดียวกัน
และต้องมีการควบคุมให้มีการใช้อำนาจภายในขอบเขตเท่านั้น เช่น
ในประเทศไทยบุคคลย่อมทราบได้จากกฎหมายว่า ตำรวจ มีอำนาจหน้าที่เพียงใด
จะใช้อำนาจจากราษฎรได้หรือไม่เพียงใด

3) ในประเทศที่เป็นนิติรัฐ
ผู้พิพากษาจะต้องมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาคดี
โดยจะต้องมีหลักประกันดังกล่าวไว้ในรัฐธรรมนูญ
และเพียงแต่รัฐใดจะจัดให้ผู้พิพากษาเป็นอิสระ
สำหรับพิจารณาคดีแพ่งและคดีอาญาเท่านั้น
ก็มีศาลแพ่งและศาลอาญาประกอบด้วยผู้พิพากษาที่มีอิสระสำหรับพิจารณาคดีแพ่งคดีอาญา
ความสำคัญอยู่ที่จะต้องให้ศาลยุติธรรมควบคุมฝ่ายปกครอง กล่าวคือ
ให้ศาลยุติะรรมวินิจฉัยการกระทำของเจ้าพนักงานได้ว่าพนักงานได้กระทำผิดในทางอาญาต่อราษฎรหรือกระทำการละเมิดในทางแพ่งหรือไม่
โดยในนี้นิติรัฐจึงเป็นรัฐยุติธรรม กล่าวคือ
ศาลยุติธรรมควบคุมการกระทำของเจ้าพนักงานในทางอรรถคดี
ปัญหามีว่าการที่รัฐบางรัฐได้จัดตั้งศาลปกครองขึ้นโดยเฉพาะนั้น
จะยังคงเป็นนิติรัฐอยู่อีกหรือไม่
มีคำตอบข้อนี้ก็คือแล้วแต่ผู้พิพากษาศาลปกครองจะเป็นอิสระหรือไม่
ถ้าเป็นอิสระรัฐนั้นก็เป็นนิติรัฐ
ทั้งนี้เพราะความสำคัญอยู่ที่หลักประกันสิทธิและเสรีภาพของราษฎร
ซึ่งจะมีได้ต่อเมื่อผู้พิพากษาที่วินิจฉัยข้อพิพากษาเป็นอิสระอย่างแท้จริง
แต่การที่จัดตั้งศาลโดยเฉพาะขึ้น เช่น
ศาลปกครองประกอบด้วยผู้พิพากษาที่รอบรู้ในวิชาปกครอง
ย่อมจะอำนวยประโยชน์ เพราะทำให้ศาลที่จัดตั้งขึ้นไว้
สามารถพิพากษาคดีได้ถูกต้องขึ้น
และเมื่อผู้พิพากษาในศาลดังกล่าวเป็นอิสระ
ก็เป็นหลักประกันอันพอเพียงสำหรับราษฎร

แนวความคิดเรื่องนิติรัฐนี้เองก่อให้เกิด หลักนิติธรรม (The Rule of law)
ขึ้นในระบบกฎหมายต่างๆ อันมีที่มาจากแนวคิดของอริสโตเติลที่ว่า
การปกครองที่ดีไม่ใช่การปกครองโดยปุถุชน หากแต่เป็นการปกครองโดยกฎหมาย
เพราะการปกครองโดยปุถุชนย่อมเสี่ยงต่อการปกครองตามอำเภอใจ
ขณะที่การปกครองโดยกฎหมายเอื้ออำนวยต่อการที่จะมีความเสมอภาค (equality)
และเสรีภาพ (liberty) มากกว่า เพราะหากมีการปกครองโดยหลักนิติธรรมอยู่จริง
ทุกคนก็จะมีความเสมอภาคกันในสายตาของกฎหมาย และมีเสรีภาพ คือ
ปราศจากความหวาดกลัวว่าจะมีการใช้อำนาจตามอำเภอใจโดยผู้ปกครอง
แนวความคิดนี้จึงเป็นที่มาของลัทธิรัฐธรรมนูญนิยม (constitutionalism)
ซึ่งในอีกแง่หนึ่งมีความหมายเช่นเดียวกับคำว่า Law and Order หรือ
บ้านเมืองมีขื่อมีแป นั่นเอง

โดยเฉพาะอย่างยิ่ง
ในอังกฤษ Albert Venn Dicey (1835-1922)
นักกฎหมายรัฐธรรมนูญผู้เรืองนามได้สรุปว่าหลักนิติธรรมนั้นจะต้องประกอบด้วยลักษณะ
3 ประการดังนี้คือ

Albert
Venn Dicey

1)
ฝ่ายบริหารไม่มีอำนาจตามอำเภอใจ
ซึ่งหมายถึงบุคคลจะต้องรับผิดในทางอาญาต่อเมื่อได้กระทำการอันเป็นความผิดและกำหนดโทษไว้
และโทษนั้นต้องเป็นโทษตามกฎหมายอันแสดงให้เห็นว่าบุคคลจะถูกจำกัดสิทธิเสรีภาพโดยกฎหมายเท่านั้น
เจ้าพนักงานของรัฐใช้อำนาจตามอำเภอใจมิได้
2)บุคคลทุกคนอยู่ภายใต้กฎหมายเดียวกันและศาลเดียวกันจะเป็นผู้พิจารณาพิพากษาซึ่งหมายึงบุคคลทุกคนต้องถูกกฎหมายบังคคับโดยเท่าเทียมกันไม่เลือกฐานะและตำแหน่งหน้าที่และเมื่อมข้อพิพากษาเกิดขึ้นในระหว่างเอกชน
หรือ เอกชนกับรัฐทั้งตามกฎหมายแพ่ง กฎหมายอาญา และกฎหมายอื่น เช่น
กฎหมายปกครองศาลยุติธรรม เท่านั้นที่จะทำหน้าที่พิจารณาคดีเหล่านี้ได้
และการพิจารณาพิพากษานี้ถ้าเป็นไปโดยอิสระปราศจากการแทรกแซงของฝ่ายของฝ่ายใดฝ่ายใดทั้งสิ้น

3)
หลักทั่วไปของกฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นผลมาจากกฎหมายธรรมดา ของประเทศ
กล่าวคือ
ศาลนั่นเองเป็นผู้พิพากษาคดีเกี่ยวด้วยสิทธิเสรีภาพของเอกชนทำให้เกิดการยอมรับสิทธิเสรีภาพขึ้น

ในทางการปกครอง การปกครองโดยหลักนิติธรรมก็คือ หลักการที่ว่า
บรรดาเจ้าหน้าที่ของรัฐ
ไม่ว่าจะเป็นโดยการเลือกตั้งหรือแต่งตั้งต้องกระทำการภายใต้กฎหมาย
และธรรมนูญการปกครอง ใช้อำนาจภายในขอบเขตซึ่งกฎหมายกำหนดไว้ให้ ดังนั้น
การปกครองโดยหลักนิติธรรมในนัยที่จะให้เกิดความเป็นธรรมนั้น
จะต้องมีการออกกฎหมายที่เป็นธรรมด้วย

สรุปได้ว่า หลักนิติธรรม ก็คือ “การปกครองประเทศโดยกฎหมาย กล่าวคือ
บุคคลเสมอกันในกฎหมาย บุคคลจะต้องรับโทษเพื่อการกระทำผิดอันใด
ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติไว้ว่า การกระทำนั้นเป็นความผิดและกำหนดโทษไว้
และจะต้องได้รับการพิจารณาคดีจากศาลยุติธรรม
ที่มีความเป็นอิสระในการชี้ขาดตัดสินคดีไม่ว่าจะเป็นข้อพิพาทที่เกิดขึ้นระหว่างเอกชนด้วยกันเองก็ดี
หรือระหว่างเอกชนกับรัฐก็ดี” อาจถือได้ว่าหลักนิติธรรมนั้น
เป็นหลักสำคัญของนิติรัฐ
ตลอดจนเป็นรากแก้วของระบบการปกครองแบบประชาธิปไตยโดยแท้

4.6
รูปแบบของรัฐ

รูปแบบของรัฐ
หมายถึง
ลักษณะอันแสดงถึงรัฐว่าเป็นประเทศที่มีการปกครองและองค์กรทางการปกครองเป็นเอกภาพ
หรือว่าเป็นกลุ่มของรัฐที่ประกอบกันเป็นประเทศ และจัดการปกครอง
ตลอดทั้งมีองค์กรทางการปกครองซ้ำซ้อนหรือขนานกัน ดังนั้น รูปแบบของรัฐ
จึงส่อให้เห็นถึงลักษณะของการใช้อำนาจอธิปไตยในประเทศว่าจะใช้ในลักษณะใดเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน
มีรัฐบาลเดียวกัน และมีรัฐสภาแห่งประเทศเป็นหนึ่งเดียว
หรือว่ามีรัฐบาลและมีรัฐสภาซ้ำซ้อนกัน เคียงคู่กัน
รูปของรัฐที่ปรากฏอยู่นับแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน สามารถจำแนกออกได้ 2 ชนิด คือ

4.6.1 รัฐเดี่ยว

รัฐเดี่ยว (Unitary State)
คือ รัฐที่มีศูนย์กลางในทางการเมืองและการปกครองรวมกันเป็นอันหนึ่งอันเดียว
เป็นรัฐซึ่งมีเอกภาพไม่ได้แยกออกจากกัน
มีการใช้อำนาจสูงสุดทั้งภายในและภายนอกโดยองค์กรเดียวกันทั่วดินแดนของรัฐ
อำนาจสูงสุดในที่นี้ ก็คือ อำนาจอธิปไตย (อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร
และอำนาจตุลาการ) ในรัฐเดี่ยว
บุคคลทุกคนในประเทศจะอยู่ภายใต้บังคับบัญชาของอำนาจแห่งเดียวกันนี้
ทุกคนจะอยู่ในระบอบการปกครองเดียวกัน
และอยู่ใต้บทบัญญัติของกฎหมายอย่างเดียวกัน

รัฐเดี่ยวมีอยู่มากในโลกนี้
และมีในทุกทวีป เช่น ไทย ฯลฯ รัฐเดี่ยวนั้น
ไม่จำเป็นต้องตั้งอยู่บนผืนแผ่นดินเดียวกัน และติดต่อกันไป ตัวอย่างเช่น
ญี่ปุ่น อินโดนีเซีย เป็นต้น ซึ่งมีลักษณะเป็นรัฐหมู่เกาะ
อาจประกอบด้วยดินแดนหลายดินแดนอยู่แยกห่างจากกัน
โดยมีประเทศอื่นคั่นอยู่ก็ได้ ตัวอย่างเช่น ประเทศปากีสถาน และตุรกี เป็นต้น

4.6.2 รัฐรวม

รัฐรวม
คือ รัฐต่างๆ ตั้งแต่ 2 รัฐขึ้นไป ซึ่งได้เข้ามารวมกันภายใต้รัฐบาลเดียวกัน
หรือ ประมุขเดียวกัน อาจด้วยความสมัครใจของทุกรัฐเพื่อประโยชน์ร่วมกัน
โดยที่แต่ละรัฐต่างก็ยังคงมีสภาพเป็นรัฐอยู่อย่างเดิม
เพียงแต่การใช้อำนาจอธิปไตยได้ถูกจำกัดลงไปบ้าง
มากบ้างน้อยบ้างตามแต่รัฐธรรมนูญจะกำหนด หรือตามแต่ข้อตกลงที่ได้ให้ไว้
ทั้งนี้ เพราะว่าได้นำเอาอำนาจนี้บางส่วนมาให้รัฐบาล หรือ ประมุข เป็นผู้ใช้
ซึ่งแต่ละรัฐนั้นอยู่ภายใต้อำนาจสูงสุดเดียวกัน โดยที่รัฐรวมในรูปแบบอื่น
เช่น สมาพันธรัฐ นั้น ส่วนมากก็ได้กลายเป็นอดีตกันไปหมดแล้ว ยกเว้นกรณี
สหพันธรัฐ เท่านั้น
ประเทศที่เป็นรัฐรวมหลายรัฐที่ยังคงหลงเหลืออยู่ในปัจจุบัน
ล้วนอยู่ในรูปแบบของ สหรัฐ หรือ สหพันธรัฐ ทั้งสิ้น

ลักษณะสำคัญของรูปแบบรัฐบาลตามแบบ
สหพันธรัฐ (Federalism) คือ การแบ่งแยกอำนาจ (Division of Power) ระหว่างรัฐบาลกลาง
(Central Government) และรัฐบาลมลรัฐ (State Government)
โดยที่องค์ประกอบของแต่ละหน่วยที่มารวมตัวกันเป็นสหพันธรัฐ
ต้องมีขอบเขตอาณาบริเวณที่ชัดเจน และทั้งรัฐบาลกลาง
และรัฐบาลท้องถิ่นต่างมีอำนาจโดยตรงจากรัฐธรรมนูญของตนเอง
และเป็นอำนาจที่ไม่ก้าวก่ายซึ่งกันและกัน
อีกทั้งการสร้างสมดุลระหว่างอำนาจระหว่างท้องถิ่น
และรัฐบาลกลางเป็นสิ่งที่จำเป็นอย่างยิ่ง

ดังนั้น
มลรัฐจึงมีอำนาจที่จะสามารถควบคุม ดูแลประชาชนภายในมลรัฐของตน
แต่หลักการสำคัญ คือ อำนาจนั้นต้องไม่ขัดกับความต้องการ
และสวัสดิภาพของชาติโดยส่วนรวมอำนาจ
โดยที่หน้าที่ซึ่งแต่ละมลรัฐมีภายในรัฐของตนได้ ก็อย่างเช่น การศึกษา
การสาธารณสุข กฎหมายการแต่งงาน การหย่าร้าง การเก็บภาษีท้องถิ่น การควบคุม
และดำเนินการเลือกตั้ง ดังนั้น
แม้ว่ารัฐสองรัฐจะอยู่ติดกันแต่อาจมีกฎหมายในเรื่องเดียวกันต่างกันได้

การมีรัฐบาลรูปแบบสหพันธรัฐก็เพื่อจัดสรรอำนาจให้คนกลุ่มต่างๆ
ภายในประเทศที่มีความเป็นอิสระในการตัดสินใจ และดำรงไว้ซึ่งแบบแผนความเชื่อ
และวิถีชีวิตที่ตนต้องการโดยที่ไม่เป็นอุปสรรคต่อสวัสดิภาพ
และความมั่นคงของชาติ โดยลักษณะที่สำคัญของสหพันธรัฐ ได้แก่

1)
มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร (written constitution)
เพื่อให้สอดคล้องกับหลักการแบ่งแยกอำนาจ เนื่องจากทั้งรัฐบาลกลาง
และรัฐบาลท้องถิ่นต่างต้องการหลักประกันที่มั่นคงจากรัฐธรรมนูญว่าสิทธิอำนาจของตนจะไม่ถูกลบล้าง

2)
สถาบันนิติบัญญัติในระบบสหพันธรัฐโดยทั่วไปจะประกอบด้วยสองสภา
สภาหนึ่งเป็นตัวแทนของประชาชนทั้งประเทศ
ส่วนอีกสภาหนึ่งทำหน้าที่แทนประชาชนในมลรัฐ
หรือรัฐบาลท้องถิ่น

3)
รัฐบาลท้องถิ่นมีสิทธิที่จะเข้าไปมีส่วนร่วมในการแก้ไข (amendment)
รัฐธรรมนูญของรัฐบาลกลาง

4)
ระบบสหพันธรัฐคำนึงถึงศักดิ์ และสิทธิที่เท่าเทียมกันของรัฐสมาชิก
โดยไม่ให้ความสำคัญกับขนาด หรือจำนวนประชากรของรัฐ เช่น
วุฒิสมาชิกของสหรัฐอเมริกามีจำนวนเท่ากัน คือ รัฐละ 2 คน
เป็นต้น

5)
ระบบสหพันธรัฐมีรูปแบบรัฐบาลแบบกระจายอำนาจ (decentralized)
ออกไปตามที่ต่างๆ และการรวมศูนย์อำนาจไม่อาจทำได้
นอกจากต้องล้มล้างโครงสร้าง
และเจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญ

ตัวอย่างประเทศที่ปกครองแบบสหพันธรัฐ คือ สหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย เยอรมัน
เป็นต้น

4.7 ระบอบการปกครอง

ระบอบการปกครอง
(Regime of Government) หมายถึง แนวความคิดรวบยอด หรือ
ลัทธิทางการเมืองที่นำมาใช้เป็นหลักในการปกครองรัฐ การวางระบบการเมือง
การกำหนดสิทธิเสรีภาพราษฎร ฯลฯ ระบอบการปกครองของประเทศต่างๆ ในโลกนี้
อาจแบ่งออกได้เป็น 2 ระบอบใหญ่ๆ คือ

4.7.1 ระบอบประชาธิปไตย

คำว่า
Democracy มีรากศัพท์มาจากภาษากรีก 2 คำ คือ Demos แปลว่า พลเมือง / ประชาชน
และ Kratos แปลว่า การปกครอง / รัฐบาล / อำนาจปกครอง
จากรากศัพท์ดังกล่าวนี้จะเห็นได้ว่า ประชาธิปไตย มีความหมายอยู่ในตัวแล้วว่า
ประชาชนเป็นใหญ่ กล่าวคือ
เป็นการปกครองที่อำนาจสูงสุดของรัฐบาลเป็นของประชาชน
หรือเป็นการปกครองโดยประชาชน
หรือหมายถึงการปกครองที่อำนาจสูงสุดอยู่ที่ประชาชน
ในประเทศไทย
คำว่า ประชาธิปไตย นี้ กรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ (พระองค์เจ้าวรรณไวทยากร)
คือ ผู้ที่บัญญัติศัพท์คำนี้ขึ้นมา จนในที่สุด
ก็เป็นที่แพร่หลายทั่วไป

คำว่าประชาธิปไตยนี้ ยังอาจจำแนกความหมายได้เป็น 3 แนวทางด้วยกัน คือ

1) ในความหมายที่เป็น
อุดมการณ์ ทางการเมือง คำว่า ประชาธิปไตยในความหมายแรกนี้ก็จะหมายถึง
อุดมการณ์ทางการเมือง คือ
ลักษณะที่ถือว่าอำนาจสูงสุดของรัฐเป็นของประชาชน

2) ในความหมายที่เป็น
รูปแบบ การปกครอง หรือ ระบอบ การปกครองรูปแบบหนึ่ง คำว่าประชาธิปไตย
จะเป็นลักษณะการกำหนดระบอบ หรือ
กรอบการปกครองรูปแบบหนึ่งที่มีวิธีการที่แสดงให้เห็นว่าประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย
หรือ อำนาจสูงสุดของรัฐ

3) ในความหมายที่เป็น
วิถีชีวิต ของประชาชนในประเทศ หรือในรัฐนั้นๆ คำว่า ประชาธิปไตย
จะเกี่ยวข้องกับการใช้ชีวิตของประชาชน ซึ่งมีความเข้าใจ
และเคยชินกับการดำเนินชีวิตในลักษณะดังกล่าว ตลอดจนถึงการมี
สำนึกพลเมือง อย่างเช่น
การเป็นผู้มีเหตุผลการยอมรับศักดิ์ศรีของบุคคล การตัดสินกระทำการใดๆ
โดยอาศัยเสียงส่วนใหญ่ การไม่นิยมความรุนแรงในการแก้ปัญหา
การยอมรับการเปลี่ยนแปลงของสังคม
เป็นต้น

จะเห็นได้ว่า
ประชาธิปไตย คือ คำที่มีความหมายที่กว้างขวาง
และแตกต่างกันไปตามความคิดของนักปรัชญาแต่ละคน
สุดแล้วแต่จะให้คุณค่าในทางใดมากกว่ากัน John
Stuart Mill (1806-1873) สนับสนุนคุณค่าแห่งเสรีภาพ มองเตสกิเออ
สนับสนุนหลักการแบ่งแยกอำนาจ จอห์น ล็อค และรุสโซ
สนับสนุนการที่ประชาชนมีอำนาจควบคุมรัฐบาล
แต่ในที่สุดแล้วก็จะมาลงในหลักการเดียวกันที่ว่า
ประชาชนเป็นใหญ่สูงสุดในประเทศ ไม่ใช่ บุคคล คนใด หรือ คณะบุคคล
กลุ่มใด ลักษณะเช่นนี้เองที่ทำให้ประชาธิปไตยแตกต่างจากเผด็จการ
ณ
เวลานี้ ผู้คนใช้ศัพท์ ประชาธิปไตยกันอย่างแพร่หลาย
และมักใช้กันแม้ในรูปแบบการปกครองที่ไม่ใช่ประชาธิปไตยตามที่โลกตะวันตกเรียกกันมาเป็นเวลานานแล้วว่า
เสรีประชาธิปไตย (Liberal Democracy)
ระบอบเสรีประชาธิปไตยที่ใช้กันในประเทศสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฯลฯ
จะเน้นในหลักเกณฑ์ทั้ง 3 ประการอย่างที่อดีตประธานาธิปดีสหรัฐอเมริกา
คือ Abraham Lincoln (1809-1865)
ได้เคยกล่าวเอาไว้ว่า
ประชาธิปไตยเป็นการปกครองที่จะต้องทำให้บรรลุวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายแห่งการเป็นรัฐบาล
ของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน

John Stuart Mill

Abraham
Lincoln

อุดมการณ์เสรีนิยมประชาธิปไตยที่แท้จริง
มักจะยึดถือในประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมเป็นสำคัญอันเป็นรูปแบบหนึ่งที่พยายามแสวงหาวิถีทางที่จะคงอำนาจให้อยู่ในมือประชาชนให้มากที่สุดโดยมีหลักการว่า
ประชาชนไม่เพียงแต่มีสิทธิเลือกตัวแทนเท่านั้น
แต่ยังมีอำนาจตัดสินปัญหา และกำหนดนโยบายทางการเมืองโดยตรง
โดยการนำหลักการต่างๆ มาใช้ เพื่อให้ประชาชนเป็น องค์อธิปัตย์
อย่างแท้จริง โดยมีเครื่องมือที่สำคัญ อาทิ การทำประชามติ (popular
referendum), การริเริ่มกฎหมาย (popular initiative) และการถอดถอน
(recall) เป็นต้น

หลักการสำคัญ
หรือ หลักเกณฑ์มูลฐานของการปกครองระบอบประชาธิปไตย โดยสรุปแล้ว
อาจเห็นได้ว่า จะมีหลักการสำคัญๆ อยู่ 4 ประการด้วยกัน คือ

1)
หลักอำนาจสูงสุดเป็นของประชาชน (popular sovereignty) หรือ
อำนาจสูงสุดในการปกครองอยู่ที่ประชาชน นั่นเอง ดังนั้น
ในฐานะที่ประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย
ประชาชนจึงมีสิทธิตั้งรัฐบาลและล้มรัฐบาลได้

2)
หลักสิทธิและเสรีภาพต่างๆ (government of law, not of men)
ประชาชนได้รับหลักประกันว่า รัฐบาลจะไม่ล่วงล้ำสิทธิเสรีภาพ
หรือ กระทำการใดๆ
อันเป็นการรบกวนถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชน

3)
หลักความสูงสุดของกฎหมาย
ซึ่งเน้นความเท่าเทียมกันของมนุษย์ทุกคน
โดยให้ความคุ้มครองทางกฎหมายอย่างทัดเทียมกัน (equal
protection under law) โดยไม่มีการเลือกปฏิบัติ
(discrimination)

4)
หลักการเสียงข้างมาก (majority rule)
แม้ว่าประชาธิปไตยจะเป็นการปกครองที่ในยึดมั่นเสียงข้างมาก
แต่ก็จะต้องรับฟังเสียงข้างน้อยด้วย
โดยให้ความเป็นธรรมแก่ฝ่ายข้างน้อย

4.7.2 ระบอบเผด็จการ

ระบอบการปกครองแบบเผด็จการ
(Dictatorship) หรือ อำนาจนิยม
เป็นระบอบที่ดำรงอยู่ในขั้วตรงกันข้ามกับระบอบประชาธิปไตย กล่าวคือ
ระบอบที่มีการรวบอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง ให้อำนาจอยู่ในมือคนเพียงคนเดียว หรือ
กลุ่มคนเพียงไม่กี่คน รัฐบาลไม่ต้องรับผิดชอบต่อผู้ใด ระบอบเผด็จการ
มักจะมีหลักการพื้นฐานสำคัญๆ อย่างเช่นว่า

1)
การปกครองระบอบนี้
จะเป็นระบอบแห่งการผูกขาดอำนาจทางการเมือง

2)
ในระบอบการปกครองเหล่านี้ เสรีภาพต่างๆ
ทางการเมืองมีน้อยหรือไม่มีเลย

3)
ฝ่ายค้านถูกยุบเลิกหรือถูกจำกัดจนไม่มีความหมายอะไรเลย

4) ประการอื่นๆ
อย่างเช่น
การที่ใช้ระบบพรรคการเมืองพรรคเดียวเข้ามาแทนที่ระบบพรรคการเมืองหลายพรรค
หรือ บางครั้งอาจไม่มีพรรคการเมืองได้เลย /
การที่ระบบการเลือกตั้งที่มีอยู่เป็นเรื่องของความต้องการที่จะแสดงให้เห็นว่า
ผู้อยู่ใต้ปกครองได้รับรอง และยอมรับอำนาจของผู้ปกครองแล้ว
หาใช่
เป็นการให้ผู้อยู่ใต้ปกครองเลือกเฟ้นตัวผู้ปกครองแต่อย่างใด
เป็นต้น

4.8 ระบบรัฐบาล

ระบบรัฐบาล
(System of Government) คือ การจัดรูปแบบ โครงสร้าง
และอำนาจหน้าที่ขององค์กรหลักทางการเมือง ที่เรียกว่า รัฐบาลในความหมายกว้าง
อำนาจหน้าที่ในที่นี้ รวมถึงความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรต่างๆ
ทางการเมืองด้วยระบบรัฐบาลที่สำคัญ มีอยู่ด้วยกันใน 3 รูปแบบใหญ่ๆ ดังนี้
คือ

1)
ระบบรัฐสภา

2)
ระบบประธานาธิบดี

3)
ระบบกึ่งประธานาธิบดี

4.8.1 ระบบรัฐสภา (Parliamentary
System)

ในบรรดาระบบรัฐบาลทั้งหลาย
ภายใต้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ระบบรัฐสภา (นายกรัฐมนตรี)
เป็นระบบที่พัฒนามายาวนานที่สุด
และเป็นระบบที่นิยมแพร่หลายในประเทศประชาธิปไตยมากที่สุดในขณะนี้
ระบบดังกล่าว เกิดขึ้นครั้งแรกในประเทศอังกฤษ โดยที่
ลักษณะสำคัญของระบบรัฐสภา อาทิเช่น

1)
ไม่ยึดหลักการแบ่งแยกอำนาจอย่างเคร่งครัด

2)
ประมุขของประเทศเป็นคนละคนกับหัวหน้ารัฐบาล

3)
ประมุขของประเทศไม่ต้องรับผิดชอบทางการเมือง

4)
สภามาจากการเลือกตั้งของประชาชน
และรัฐบาลมาจากความไว้วางใจของสภา

5)
สภามีอำนาจควบคุมการทำงานของรัฐบาล

6)
รัฐบาลเสนอให้ประมุขของรัฐยุบสภาได้

โดยที่มีประเทศซึ่งใช้ระบบรัฐสภา
ได้แก่ ไทย อังกฤษ ญี่ปุ่น
ฯลฯ

4.8.2 ระบบประธานาธิบดี (Presidential
System)

ท่ามกลางระบบรัฐสภาที่กำลังพัฒนาอยู่ในหลายประเทศนั้น
สหรัฐอเมริกาก็ได้มีการให้กำเนิดระบบรัฐบาลแบบใหม่ คือ แบบประธานาธิบดีขึ้น
โดยที่ ลักษณะสำคัญของระบบประธานาธิบดี เช่นว่า

1)
ยึดหลักการแบ่งแยกอำนาจค่อนข้างเคร่งครัด

2)
ประมุขของประเทศเป็นคนเดียวกับหัวหน้ารัฐบาล

3)
ประมุขของประเทศต้องรับผิดชอบทางการเมือง

4)
สภามาจากการเลือกตั้งของประชาชน
และรัฐบาลก็มาจากการเลือกตั้งของประชาชนด้วยเช่นกัน

5)
สภาไม่มีอำนาจควบคุมการทำงานของรัฐบาล

6)
ไม่มี การยุบสภา

โดยมีประเทศที่ใช้ระบบประธานาธิบดี
ได้แก่ สหรัฐอเมริกา อาร์เจนตินา บราซิล
ฯลฯ

4.8.3 ระบบกึ่งประธานาธิบดีกึ่งรัฐสภา
(Semi-Presidential-Parliamentary System)

ระบบดังกล่าว
เกิดในประเทศฝรั่งเศส ราวๆ ค.ศ. 1957-1958
เนื่องด้วยเกิดวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองอย่างหนักหน่วง
ทำให้นายพลชาร์ลส์ เดอโกล์
ได้เข้ามามีบทบาทสำคัญในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เพราะเห็นว่า
ทั้งระบบรัฐสภา และระบบประธานาธิบดี ต่างก็มีข้อเด่น และข้อด้อย
จึงได้นำเอาเอาลักษณะเด่นของทั้งสองระบบมาผนวกและผสมผสานกันเพื่อใช้กับฝรั่งเศส
อันนำไปสู่ระบบกึ่งประธานาธิบดี กึ่งรัฐสภา
ในที่สุด

โดยที่
ลักษณะสำคัญของระบบ กึ่งประธานาธิบดี กึ่งรัฐสภา
ก็อย่างเช่น

1)
มีประมุขซึ่งมาจาก การเลือกตั้ง เรียกว่า
ประธานาธิบดี

2)
ประธานาธิบดีเป็นประมุขของรัฐ มิใช่ หัวหน้ารัฐบาล
หัวหน้ารัฐบาล คือ นายกรัฐมนตรี ซึ่งประธานาธิบดีแต่งตั้ง
ประธานาธิบดีอาจแต่งตั้งผู้ใดเป็นนายกรัฐมนตรี
และอาจถอดถอนนายกรัฐมนตรีได้โดยไม่ต้องมีการลงนามรับสนอง

3)
นายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้ารัฐบาล ซึ่งประกอบด้วยรัฐมนตรีต่างๆ
การทำงานของคณะรัฐมนตรีเป็นไปเหมือนกับรัฐบาลในระบบรัฐสภา

4)
คณะรัฐมนตรีเป็นผู้กำหนดนโยบายในการปกครองประเทศ
และต้องรับผิดชอบต่อสภา เช่น อาจถูกตั้งกระทู้ได้ หรือ
สภาอาจเปิดอภิปรายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลหรือทั้งคณะก็ได้

5)
ประธานาธิบดียุบสภาผู้แทนราษฎรได้
สาระข้อนี้คล้ายกับในระบบรัฐสภา

6)
ประธานาธิบดีมีอำนาจมากขึ้นกว่าในระบบรัฐสภาโดยทั่วไป เช่น
เป็นประธานในที่ประชุมคณะรัฐมนตรี ใช้อำนาจพิเศษ หรือ
มาตรการที่จำเป็นในสถานการณ์สำคัญได้
จนดูเหมือนประธานาธิบดีในระบบประธานาธิบดี

7)
จำกัดอำนาจหรือบทบาทของรัฐสภาในการออกกฎหมายอย่างมาก เช่น
ออกกฎหมายได้บางประเภทตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดเท่านั้น
นอกจากนั้นให้ฝ่ายบริหารออกเป็นกฎหมายอื่นได้
ในบางกรณีรัฐบาลอาจขออำนาจจากรัฐสภา
เพื่อออกข้อกำหนดได้เองภายในระยะเวลาที่กำหนดอีกด้วย8)
ไม่ยึดหลักการแบ่งแยกอำนาจอย่างในระบบประธานาธิบดี
หากแต่ยอมให้ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติเกี่ยวข้องกันได้
เช่น รัฐสภามีอำนาจควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลได้
รัฐบาลต้องบริหารโดยความไว้วางใจของรัฐสภา
แต่สมาชิกรัฐสภาจะดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีในเวลาเดียวกันไม่ได้
เฉพาะประการนี้เหมือนกันกับในระบบประธานาธิบดี

สำหรับประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภาอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขภายใต้รัฐธรรมนูญ

เชิงอรรถ

[1] ชัยอนันต์ สมุทวณิช,
ไตรลักษณรัฐกับการเมืองไทย, (กรุงเทพฯ: สถาบันนโยบายศึกษา,
2539)
[2] วิษณุ เครืองาม, กฎหมายรัฐธรรมนูญ, (กรุงเทพฯ
: โรงพิมพ์แสวงสุทธิการพิมพ์, 2530)
[3] ชัยอนันต์ สมุทวณิช,
รัฐ, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,
2541)
[4]http://www.4reference.net/encyclopedias/wikipedia/Montevideo_Convention.html

[5] (กรุงเทพฯ : แสวงสุทธิการพิมพ์, 2523)
[6] สุลักษณ์ ศิวรักษ์,
โสกราติส, (กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์ศิวพร, 2514), หน้า 12.
อ้างถึงใน วิษณุ เครืองาม, ความรู้เบื้องต้นทางนิติปรัชญา,
(กรุงเทพฯ : คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2530
[7] วิษณุ
เครืองาม, กฎหมายรัฐธรรมนูญ, อ้างถึงแล้ว
[8] วิษณุ
เครืองาม, ปรัชญารากฐานในกฎหมายมหาชน ใน กฎหมายมหาชน,
(กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์

มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2545),
[9] พรชัย เลื่อนฉวี,
กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมือง, (กรุงเทพฯ :
คณะนิติศาสตร์

มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์, 2546)
[10]พฤทธิสาณ ชุมพล และคณะ,
คำและความคิดในรัฐศาสตร์ร่วมสมัย, (กรุงเทพฯ:
สำนักพิมพ์แห่ง

จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2546)
[11] http://www.britishrepublic.org.uk/Democracy.htm%20
[12]
วิษณุ เครืองาม, กฎหมายรัฐธรรมนูญ, อ้างถึงแล้ว
[13]
มานิตย์ จุมปา.
ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.
2540,
(กรุงเทพฯ:
สำนักพิมพ์นิติธรรม, 2543)
วิษณุ เครืองาม,
ความรู้เบื้องต้นทางนิติปรัชญา, (กรุงเทพฯ : คณะนิติศาสตร์
จุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลัย,
2530)
http://www.education.yahoo.com/reference
http://www.utm.edu/research/iep

รัฐ คือ กลไกทางการเมือง
ซึ่งได้แก่ สถาบันต่างๆ ของรัฐบาล และข้าราชการที่ทำงานให้สถาบันเหล่านั้น
ผู้ทำหน้าที่ในการปกครองบ้านเมือง โดยอำนาจตามกฎหมาย